胡穆、姜约翰：城市可信数据空间：概念、实践与构建策略
引言
文章阐述城市可信数据空间的内涵特征，明确城市可信数据空间是连接城市范围内多方主体，通过一系列安全可信技术与制度规则，实现数据资源交互与价值共创的新型基础设施，其核心特征包括数据跨界融合、技术与制度协同、公共价值导向等。在剖析上海、济南、阿姆斯特丹等国内外城市实践探索基础上，文章提出“5类参与主体+3大核心功能+5类应用场景”城市可信数据空间的总体架构，以及具体建设模块建议，为构建城市可信数据空间提供参考指引。最后，文章从政策法规体系、组织保障、技术底座、数据生态等四方面提出建议。
关键词：城市可信数据空间；数据流通；政策建议
数据要素已成为驱动城市治理业务流程创新、提升服务效能和促进产城融合一体化发展的核心生产要素。当前，全球城市正经历着深刻的全域数字化转型新阶段，然而在转型道路上，传统的数据管理与应用模式暴露出诸多瓶颈，制约着城市数字化转型向纵深发展。例如数据孤岛现象普遍，不同部门、不同层级、不同主体间的数据难以有效整合与共享[1]；数据质量参差不齐、标准不一，制约了数据价值的深度挖掘[2]；数据安全与隐私保护问题日益凸显，数据流通的信任缺失[3]；数据权责不清、利益分配机制不明[4]。
为实现城市数据的互联互通、统筹高效治理、安全可信流通、权责与利益分配清晰，“城市可信数据空间”作为一种新型数据基础设施和解决方案应运而生，旨在通过技术、制度和生态的协同创新，构建一个安全、可信、高效、合规的数据流通与应用环境。
面对城市可信数据空间日益增长的建设运营需求，本研究将系统梳理其核心内涵与理论基础，分析当前城市可信数据空间的建设实践，提出符合我国国情与城市特点的可信空间构建策略，促进城市内部数据资源的优化配置与高效利用，并进一步激发数据驱动的创新活力，提升城市整体竞争力和可持续发展能力。
01、城市可信数据空间的概念内涵
1.1 城市可信数据空间的定义
城市可信数据空间是可信数据空间的重要形式之一。国家数据局于2024年11月发布的《可信数据空间发展行动计划(2024—2028年)》，将可信数据空间界定为实现数据可信流通的数据流通利用设施，并提出要开展企业、行业、城市、个人、跨境等五类可信数据空间建设。2025年4月，《国家数据局综合司关于组织开展2025年可信数据空间创新发展试点工作的通知》进一步将城市可信数据空间纳入首批国家级试点，强调打造城市数据资源体系，发挥数据创新赋能作用，牵引城市数据产业链发展。
学术界已开展对城市可信数据空间的概念探讨。中国工程院院士邬贺铨提出，城市大量数据在拥有方、提供方、使用方、开发方等主体之间数据传输需要一个中介平台，能提供数据预处理、资源检索、开发应用环境和安全保障能力，这样的平台便是城市级的可信数据空间。城市可信数据空间作为可信数据空间的一类，是一种新型的数据组织与利用模式，能够充分挖掘不同维度数据的潜在价值，为城市规划、建设、管理和服务提供有力支撑[5]。城市可信数据空间中流通的数据既包含公共数据，也包含企业数据与个人数据[6]。可信数据空间不仅是新型数据平台，更是数据组织和管理、价值联合挖掘、业务协作的新模式[7]。
综上所述，本研究将城市可信数据空间可以定义为：在城市范围内，连接政府部门、企事业单位、社会组织以及个人等多方主体，通过一系列数据安全可信流通的技术手段与多方共同遵守的制度规则，实现公共数据、企业数据、个人数据等各类数据资源安全可信共享、流通、整合以及价值共创的新型数据基础设施。
1.2 城市可信数据空间的核心特征
城市可信数据空间不仅具备一般可信数据空间的数据可信管控、资源交互、价值共创能力，还应具有以下核心特征。
1)多源数据跨界融合利用。政府、企业、科研机构、社会组织、个人等多元主体广泛参与和协同治理城市可信数据空间，数据服务商、技术提供商、应用开发者等共同构成良性互通生态，共同推动数据空间的建设与运营，使得公共领域、商业领域以及私人领域数据实现融合利用。
2)技术与制度协同建设。城市可信数据空间不仅是技术性平台建设，更突出的核心机制是城市数据治理机制，其关键在于构建统一的数据流通规则标准、清晰的权责界定范围、规范的数据授权运营流程、严密的安全合规框架，实现公平的价值分配以及有效的监督问责机制。
3)应用场景公共价值导向。聚焦城市重点领域场景创新的数据需求，以释放数据要素价值为手段，以提升城市治理与赋能效能为核心目标，驱动技术、数据、市场等要素整合，赋能城市治理精细化、产城融合升级和民生服务便捷高效。
02、国内外城市可信数据空间的实践探索
2.1 上海市：以公共数据开发利用为牵引
上海市在推动城市可信数据空间建设中，强调公共数据与社会数据的融合应用。上海市依托市属国有企业，构建城市数据空间关键基础设施“天机·智信”平台[8]，基于区块链和隐私计算技术，依托“浦江数链”“数字信任”体系提供身份认证、访问控制、授权管理、安全审计、全过程追溯等关键安全可信能力。在场景应用上，上海以公共数据开发利用为牵引，以授权运营为核心机制，实现城市全域数据资源开发利用。例如在普惠金融场景中，上海数据集团与多家金融机构联合，打造多元主体参与的金融子空间，融合公共数据与多源企业数据，开发金融数据产品和服务，开放超3000项公共数据，帮助金融机构优化中小微企业信贷评估模型，缓解企业授信难、风险高、融资慢的问题。
2.2 济南市：着力提升城市治理服务效能
济南市城市可信数据空间融合了隐私计算、数据沙箱、区块链等多种技术，构建包含基础设施、数据资源、应用支撑、业务体系和门户入口等在内的技术架构，广泛汇聚政务数据、企业数据形成海量数据资产，为深度挖掘不同部门异构数据与创新应用提供基础，推进数据政府部门“内循环”向社会“外循环”延伸。在应用场景方面，济南市以提升城市治理能力和优化服务营商环境为切入，创新打造群租房识别、医保核查与大病报销、人才社保断缴排查、金融反欺诈准入模型、商业选址等数据应用，提升了公共服务质量，促进了金融创新与商业繁荣，为济南市城市经济注入新活力。
2.3 阿姆斯特丹：政民双向数据互通与开发利用
阿姆斯特丹建立了城市数据共享与协作平台，促进政府部门、企业、研究机构和市民之间的数据共享与合作，推动了城市创新项目的发展[9]。例如阿姆斯特丹设施和交通部门将停车、出租车、自行车道及城市主要道路交通拥堵实时数据向公众开放，市民反馈与政民互动产生的社会媒体数据又提供给数据开发者，服务于交通流量调节策略制定和城市交通规划的优化。此外，阿姆斯特丹、鹿特丹、海牙三个荷兰城市还启动了城市数据协同创新项目，旨在通过整合和共享数据，通过建立统一的城市数据仓库、开发数据驱动的决策支持工具、跨城市数据交换共享等措施，解决城市面临的交通、能源、社会包容性等问题。
03、城市可信数据空间的总体架构
如图1所示，城市可信数据空间的总体架构应包含数据提供方、数据使用方、数据服务方、数据运营方、数据监管方5类城市可信数据空间参与主体，围绕可信管控、资源交互、价值共创3大核心功能，建设接入核验审查、履约与管控、日志存证与溯源等关键功能域，支撑产业经济、社会治理、公共服务、生态宜居、安全韧性5类城市应用场景建设。
3.1 5类城市可信数据空间参与主体
数据提供方是城市可信数据空间的供给源头，包括政府各委办局、公共服务机构、本地企业以及市民个体。数据提供方拥有其数据资源的所有权或授权处置权，核心职责在于明确界定数据在空间内的开放范围、共享条件和使用权限，确保数据在安全可控的前提下流动。作为价值创造的重要贡献者，数据提供方有权依据事前约定，在数据被开发利用并产生价值后分享相应权益。
数据使用方指在城市可信数据空间中获取并使用数据资源、数据产品或服务以解决城市问题、创造价值的各类主体。典型代表包括城市治理部门、创新企业、研究机构以及获得授权的公共服务提供者。数据使用方严格遵守与数据空间运营者、数据提供方签订的协议，在授权范围内合规、合法地加工、分析、应用数据，将数据潜能转化为提升城市产业效能、优化公共服务、改善社会治理、增强城市韧性的实际成果。
数据服务方是支撑城市可信数据空间高效、安全、价值化运转的关键服务提供者。具体来看，数据开发方负责提供城市数据的全生命周期技术服务，涵盖数据接入、治理、处理、分析与挖掘，依据协议赋能数据价值转化并分享收益。数据中介方则扮演城市数据流通的桥梁角色，提供对接、交易促成及流通规则咨询等服务，其收益来源于成功撮合交易或流通活动。数据托管方负责提供城市级数据资源存储、系统运营及安全防护等关键基础设施与运维保障，依托专业化能力确保城市敏感数据在流通过程中的高可用性、机密性、完整性和可靠性。
数据运营方承担着城市可信数据空间日常运营、规则制定与生态培育的重任。该主体负责制定并执行空间的管理规范、技术标准、接入规则、交易流程及权益分配机制，保障空间整体的稳定、安全和可持续发展。其角色可由独立的第三方专业机构承担，也可由具备公信力和运营能力的政府平台公司或特定数据服务方担当。
数据监管方代表城市公共利益，履行对可信数据空间的监督、指导与规范职责。通常由市政府授权的主管部门或受其委托的第三方专业监管机构担任。数据监管方负责制定并监督执行城市数据空间相关的法律法规与政策标准，对空间内各主体的行为、数据流通活动、安全合规性及市场公平性进行监督、审计和评估，处理争议与违规行为。
3.2 3大城市可信数据空间核心功能
可信管控能力保障城市级多源数据的合规、安全流通与应用。一是建设接入核验审查功能域，集成公安、市场监管、税务等权威核验机制，对参与主体及其发布的数据产品与服务进行严格的身份认证与规范性审查，确保源头可信。二是建设履约与管控功能域，针对智慧城市中复杂的跨部门、跨层级数据共享与开放场景，制定并执行细粒度的数据使用策略与合同约束，防止数据滥用与越权访问。三是建设日志存证与溯源功能域，对城市数据从产生、汇聚、共享到应用的全链条操作进行不可篡改的记录与追踪，为城市应急管理、公共安全事件追溯、权责认定提供可信依据，夯实城市数据治理的信任基础。
资源交互能力打破城市“数据孤岛”，促进数据要素顺畅流动与高效复用。一是建设数据发布功能域，支持城市各委办局、公共事业单位、企业等按权限规范发布和查询交通、环境、能源、医疗、教育等关键领域的数据目录与资源，形成统一的城市数据资源池。二是建设数据互操作功能域，定义城市级的数据描述规范和语义标准，解决不同部门、不同系统间数据语义异构问题，支撑跨领域数据的融合分析与理解。三是建设互联互通功能域，遵循国家标准和地方标准，实现本地数据空间与上级政务数据平台、区域一体化平台、行业数据空间的互联，促进跨城市、跨区域的数字身份互认、资源共享和城市服务协同，提升城市群的数字化协同水平。
价值共创能力充分释放城市数据价值，驱动智慧应用创新与数字经济发展。一是建设数据开发利用功能域，为政府部门、科研机构、创新企业等提供安全可控的城市数据沙箱、开发工具和算力资源，支持其在交通优化、环境治理、公共安全、社区服务等领域开发数据产品与应用。二是建设数据运营功能域，制定适应城市特点的数据运营规则、权责清单与全流程管理制度，建立公平、透明、激励相容的收益分配机制，明确政府主导下的多元主体在数据价值创造中的角色与回报，保障生态的可持续性。三是建设数据服务接入功能域，为城市引入和规范数据经纪、合规审计、安全托管等第三方专业服务提供标准接口与指引，构建繁荣的数据服务生态，支撑城市级的数据资产运营、交易撮合与合规保障，赋能城市数字经济高质量发展。
3.3 5类城市全域数字化转型应用场景
城市可信数据空间的上层价值体现于赋能城市全域数字化转型的5类应用场景，覆盖城市运行与发展的关键领域，是数据要素驱动城市高质量发展的直接体现。
为城市产业升级和经济创新注入强劲动力。通过释放公共数据价值、促进政企数据融合与产业链上下游数据协同，赋能精准招商、产业图谱构建、供应链优化、中小企业融资增信、消费趋势洞察及新兴产业孵化。融合企业能耗、税务、物流等多源数据，能够优化产业空间布局和资源配置。基于消费数据引导商业业态创新，有效激发城市经济活力，驱动产业向高端化、智能化、绿色化发展。
显著提升城市精细化治理能力和现代化水平。可信数据空间支撑跨部门数据共享与业务协同，应用于智慧城管、公共安全防控、应急指挥调度、矛盾纠纷预判化解、人口精细管理及社会信用体系建设等领域。整合公安、交通、城管等多源数据，可实现重点区域人群聚集风险实时预警与快速响应，构建起基于数据的城市智慧治理新模式。
打造更便捷高效普惠的智慧民生服务体系。可信数据空间推动教育、医疗、社保、就业、交通、文旅等公共服务领域的流程再造与服务升级。基于健康档案授权共享实现跨机构诊疗协同，融合交通实时数据优化公交线路和信号灯配时提升通行效率，利用教育数据分析推动个性化教学，整合文旅资源数据提供精准旅游服务，显著提升市民的获得感和满意度。
服务绿色低碳、美丽舒适、可持续发展的现代化城市建设。可信数据空间汇聚环境监测、能源消耗、气象、绿化、建筑运行等多源数据，支撑智慧环保实现污染溯源与精准治理，赋能智慧能源优化调度与节能减排，助力海绵城市建设强化雨洪监测与管理。利用多源数据构建城市碳画像，能够精准指导低碳发展战略制定与实施，为建设人与自然和谐共生的宜居城市提供数据支撑。
支撑构建能抵御冲击、快速恢复的韧性城市。可信数据空间聚焦城市生命线安全运行监测预警、自然灾害风险监测与应急响应、安全生产风险防控、公共卫生事件监测预警与资源调配以及网络安全协同防御。该空间确保关键风险数据在相关部门间安全实时共享，支撑对城市运行风险的早期识别、综合研判、协同处置和快速恢复。
04、推进城市可信空间建设的建议
构建城市可信数据空间是一项复杂的系统工程，需要前瞻性的顶层设计和系统性构建策略，坚持安全可控、普惠共享、创新驱动、开发开放合作、合规有序的原则，打造政策法规体系、组织保障机制、技术基础设施、多源数据生态的总体框架
4.1 健全城市可信数据空间的政策法规体系
制定城市级专项规划，明确发展目标、重点任务、实施步骤、责任分工、保障措施。结合城市特点制定关于数据产权界定、数据要素市场化配置、数据流通交易规则、数据安全管理细则、个人数据保护等地方性法规和配套政策，规范公共数据开放共享，企业数据、个人数据在可信空间能汇聚、使用和保护等过程。健全数据资源目录、数据元、数据质量、数据接口、数据格式、安全协议等地方性及行业性标准，确保城市可信数据空间的互操作性和可扩展性。
4.2 强化组织保障与运营管理、审查评估机制
通过建立城市级的可信数据空间建设工作专班，或依托数据管理机构，统筹协调相关政府部门，合力推进城市可信数据空间的顶层设计、政策制定、资源调配、项目落地及考核评估。建立常态化的运营管理机制，明确空间运营主体的资质要求，制定详细的数据接入审核、数据产品发布、服务质量管理、用户权益保障、安全应急响应等运营规范，开展定期考核评估与改进。引入第三方独立机构，建立合规审查与评估制度，对城市数据空间的建设方案、技术架构、数据产品、运营规模、安全措施等进行合规性审查和风险评估，定期对数据空间的运营效果、社会效益进行评估，为政策调整和管理优化提供依据。
4.3 打造先进、实用、安全和可扩展的技术底座
围绕数据汇聚、数据治理、数据资产化与流通交易等数据流程及全过程安全可信、合规可控，打造一体化城市数据底座。系统性引入和集成隐私计算技术，通过多方安全计算、联邦学习、可信执行环境、同态加密等，实现“数据可用不可见”。运用区块链技术，确保数据流通过程中的存证、溯源、授权管理的不可篡改和透明可信，支持智能合约在数据交易和权益分配中的应用。部署数据沙箱等环境隔离技术，为数据分析和模型训练提供安全可控计算环境。
4.4 繁荣数据生态和可持续运营能力
鼓励和支持数据经纪人、数据评估师、合规咨询机构、算法服务商、安全服务商等专业化市场主体发展，形成功能完善、分工协作的产业生态链。围绕智慧交通、普惠金融、医疗健康、城市治理、应急管理、绿色低碳等重点领域和市民关切，推动典型场景示范应用，在场景中检验数据空间的实用性、安全性和经济效益，迭代升级技术解决方案。建立持续的投入与激励机制，发挥财政投资基金、专项资金、政府购买服务的作用，探索多元化投融资渠道。
05、工业数据要素价值释放相关建议
城市可信数据空间作为城市全域数字化转型时期重要的数据基础设施，是应对数据孤岛、标准异构、信任缺失、安全风险等挑战，释放数据要素价值，赋能城市高质量发展的战略性举措，其不仅是一系列数据安全技术的集成，更是数据流通制度的创新和生态的重构。构建城市数据可信空间，要以应用场景为牵引，以参与主体的业务需求为出发点，锚定三大核心功能完善功能子模块。需要认识到的是，城市可信数据空间的建设并非一蹴而就的，高度依赖于政府部门的前瞻规划与坚定决心，市场主体的积极参与和创新活力，以及社会各界的广泛认同与协同配合。未来随着大模型、城市智能体等技术的发展与融合，城市可信数据空间将具备更强大的智能化能力，空间内数据要素流通可能出现更加动态、智能的监管方式，更多跨区域、跨行业的数据空间有望实现互联互通，形成更广阔的数据价值网络。
06、参考文献
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[8] 上海数据集团有限公司,华为云计算技术有限公司.城市数据空间CDS白皮书[R/OL].(2023-12-08)[2025-06-10].https://res-static.hc-cdn.cn/cloudbu-site/china/zh-cn/HuaweiCloudStack/cds.pdf
[9] SmartCitiesWorld & FIWARE. City data spaces: A guide to building and operationalising data services.[R/OL].(2023-06-08)[2025-06-10].https://www.fiware.org/wp-content/uploads/FF-SCW_Whitepaper_DataSpaces.pdf
温馨提示：如您需要引用本文，参考文献写法为：胡穆, 姜约瀚. 城市可信数据空间：概念、实践与构建策略[J]. 信息通信技术, 2025, 19(04):14-20
本文来源：中国联通研究院，原文地址：https://mp.weixin.qq.com/s/_wn_NKuB5YDgxhULURZ9bA
